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安全生產(chǎn)法修改后37個亮點(diǎn)解析——徐曉航

一、修改的必要性

現(xiàn)行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》修改于2014年（以下簡稱原安法，這次修訂的稱新安法），到現(xiàn)在形勢發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了一些安全生產(chǎn)的新特點(diǎn)，同時黨中央國務(wù)院和中央領(lǐng)導(dǎo)更加重視安全生產(chǎn)，也提出了一些新的要求。而原有的安全生產(chǎn)法已經(jīng)有些不再適合安全生產(chǎn)的新形勢和新要求，進(jìn)行再次修改！

主要因素有：

1.機(jī)構(gòu)改革。原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局改為應(yīng)急部，法律中相應(yīng)的執(zhí)法部門也應(yīng)該從安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門改為應(yīng)急管理部門。

2. 《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）發(fā)布并實施，全面部署了安全生產(chǎn)方面的工作任務(wù)，包括安全監(jiān)管監(jiān)察體制的改革、健全法律法規(guī)體系等要求，需要相應(yīng)的法律支持。

3.習(xí)近平總書記重視安全生產(chǎn)，關(guān)愛人民群眾的生命健康，對安全生產(chǎn)做出了一系列批示指示，為了領(lǐng)導(dǎo)指示更好的貫徹實施，需要將其寫入法律條文。

4.經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)力的提高。一些新業(yè)態(tài)、新材料、新工藝、新技術(shù)的發(fā)展，以及一些新的生產(chǎn)組織和管理模式的變化，都給安全生產(chǎn)帶來了一些新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，原法律也有相應(yīng)的不適應(yīng)之處，需要補(bǔ)充修改完善。

二、貫徹習(xí)近平重要指示精神，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)

1.加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)

增加了，“安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)�！�

短短一句話，是歷史性的、里程碑的重大事件，充分說明了黨對安全的重視，預(yù)示著安全生產(chǎn)問題的根本性轉(zhuǎn)變。

在我國行政法規(guī)中，很少提到黨的領(lǐng)導(dǎo)，包括環(huán)境、安全以及經(jīng)濟(jì)方面的法律。

但事實上，我們國家的體制是黨領(lǐng)導(dǎo)一切，各級都是黨委領(lǐng)導(dǎo)，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有各級各部門各單位書記的支持，安全搞不好。因為安全生產(chǎn)涉及很多大事，比如組織機(jī)構(gòu)，職務(wù)任命，發(fā)展方向，輿論主導(dǎo)，甚至大額預(yù)算等，這些都是市長定不下來的，必須書記點(diǎn)頭。

2.安全發(fā)展理念

將原來安全發(fā)展改為理念，在此基礎(chǔ)上增加了“堅持人民至上、生命至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位，”這句話出自黨的十九屆五中全會上《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。

“人民至上、生命至上”，2017年，黨的十九大報告提出：“樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上，安全第一的思想。習(xí)近平在2020年5月22日，參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時的講話，以后在很多場合，他都深入闡述了這一觀點(diǎn)，這也成為了近兩年我國抗擊新冠疫情中貫穿始終的一個主導(dǎo)思想。

“把保護(hù)人民生命安全擺在首位”，也是習(xí)近平同志的一貫思想。早在2013年6月6日，針對當(dāng)年上半年全國多個地區(qū)接連發(fā)生多起重特大安全生產(chǎn)事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失的問題，習(xí)近平指出，人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。

這里，首先表明了安全生產(chǎn)工作的承繼和發(fā)展。因為安全發(fā)展，是前任領(lǐng)導(dǎo)人科學(xué)發(fā)展觀的產(chǎn)物，是對于安全和發(fā)展的一種辯證思維或者說理念，應(yīng)該予以發(fā)展光大。

其次，這些話充分表達(dá)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)對于人民生命安全的重視，已經(jīng)把這點(diǎn)放到了超越一切的一個至高無上的地位，一個真正的安全第一，沒有并列。發(fā)展的目的是為了人民的幸福，發(fā)展過程中可以有很多代價，但絕不以人民的生命作為代價。

還有，對于生命的敬畏和尊重，是最基本的人權(quán)，也是現(xiàn)代文明的標(biāo)志。人沒有貴賤之分，每一個生命都有存在的價值和獨(dú)立的尊嚴(yán)，這就是最基本的人和人的權(quán)利。

三、安全生產(chǎn)責(zé)任體系

1.三個必須

這次安全生產(chǎn)法最大的亮點(diǎn)就是將“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全�！保ㄒ韵潞喎Q“三個必須”）寫入法律。

“三個必須”這是習(xí)近平同志批示的原話，最早見于習(xí)近平同志2013年11月24日關(guān)于青島“11.22“爆炸事故的講話，以后在《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》也作為安全生產(chǎn)的原則提出。主要是為了解決安全監(jiān)管體制問題，要求在2020年，安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本成熟。

這里有兩個層次，一是對于政府部門管理的問題，新安法第十條提出 “交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理” 。這些部門一般稱之為行業(yè)領(lǐng)域的主管部門，要求在其管業(yè)務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營活動時候，必須管安全。

三個必須的第二個層次是對于企業(yè)。依據(jù)三個必須的原則，新安法也對企業(yè)負(fù)責(zé)人安全責(zé)任給予明確，如在第五條指出企業(yè)“主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人”，“其他負(fù)責(zé)人對職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)”。按照現(xiàn)在我國多數(shù)企業(yè)的管理體制，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層設(shè)有分管安全和分管工藝、設(shè)備、購銷、人事等不同方面的負(fù)責(zé)人，同時還設(shè)有安全環(huán)保部門和其他部門，很多情況下，一說到安全，主要負(fù)責(zé)人往往認(rèn)為就是分管安全的負(fù)責(zé)人以及安全環(huán)保部門的事情，其他負(fù)責(zé)人和部門干脆不管，這種管理模式下前者肯定管不好。所以正確的應(yīng)該是安全的各個方面應(yīng)由分管領(lǐng)導(dǎo)和各個部門負(fù)責(zé)，在其管相關(guān)業(yè)務(wù)工作時候，同時管自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全。如管設(shè)備的，應(yīng)該管設(shè)備安全，管財務(wù)的，要保障安全的經(jīng)費(fèi)來源，管人事的，要保障人員的安全素質(zhì)和安全準(zhǔn)入。主管安全的負(fù)責(zé)人和安全環(huán)保部門僅僅應(yīng)該起到上下溝通、協(xié)調(diào)組織和監(jiān)督的作用，主要工作應(yīng)該是監(jiān)督和督促各個部門履行自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全職責(zé)。

三個必須是我們國家安全生產(chǎn)管理體制中分工負(fù)責(zé)的原則。也就是按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的原則落實安全管理責(zé)任，要求各行業(yè)、各領(lǐng)域、各部門及其所有人員都要對自己工作職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。

2. 部門職責(zé)的劃分

按照“三個必須”的原則，現(xiàn)在在安全生產(chǎn)法中政府安全監(jiān)管有兩類部門，一類是應(yīng)急管理部門，一類是其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門，稱之為有關(guān)部門。兩類部門統(tǒng)稱為負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。

新安法第十條提出兩種監(jiān)督管理，一種是由應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)的“綜合監(jiān)督管理”，另一種是有關(guān)部門負(fù)責(zé)的“監(jiān)督管理”。兩種監(jiān)管源于黨中央《意見》第（五）條提出的綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管。根據(jù)通常理解，“監(jiān)督管理”、“行業(yè)監(jiān)管”屬于直接監(jiān)管，綜合監(jiān)管屬于間接監(jiān)管，即通過直接監(jiān)管部門監(jiān)管。新安法指出了“交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、民航等有關(guān)部門”為直接監(jiān)管的部門，關(guān)鍵是“等”的范圍，按照三個必須提出的行業(yè)、業(yè)務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營主管部門，應(yīng)該還包括教育、衛(wèi)生、體育、文化、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、城市管理以及工業(yè)主管部門，自然也應(yīng)該有環(huán)保、特種設(shè)備、食品藥品、國土資源等主管部門。事實上，最近一次劉鶴副總理的講話就提出：各有關(guān)部門要積極承擔(dān)起三個必須安全監(jiān)管責(zé)任，分兵把口形成合力。應(yīng)急管理部門要牽頭開展化工礦山等整治工作，住建部門要牽頭開展燃?xì)夤艿勒喂ぷ�，工信部門牽頭開展各類工業(yè)園區(qū)整治工作，能源部門牽頭開展長輸油氣管道、化學(xué)儲能電站，交通運(yùn)輸部門牽頭開展規(guī)劃性運(yùn)輸，水路、陸路運(yùn)輸，鐵路局牽頭開展鐵路整治工作。

那么，作為綜合監(jiān)管部門的應(yīng)急管理部門有沒有直接監(jiān)管的責(zé)任呢？不管是安全生產(chǎn)法還是黨中央《意見》都沒有寫，但是在國務(wù)院新聞辦召開的新安法發(fā)布會上，應(yīng)急管理部宋元明副部長說“也有直接監(jiān)管的行業(yè)，比如冶金、有色、建材、輕工、紡織、機(jī)械、煙草、商貿(mào)這八大行業(yè)，還有危化品、煙花爆竹等，這都是我們應(yīng)急管理部直接監(jiān)管的”。顯然，為安全生產(chǎn)的大局著想，對國家和人民擔(dān)當(dāng)，應(yīng)急管理部精神可嘉。

3.各級政府部門的具體分工

由于我國管理體制的復(fù)雜性和體制改革的不斷進(jìn)展，部門之間具體明確的分工很難�？紤]到有些職責(zé)不清的地方，新安法新增第十五條，要求“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法編制安全生產(chǎn)權(quán)利和責(zé)任清單�！睂嶋H上，就是將省級以下負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門的具體分工放到地方政府和部門。當(dāng)然，分工原則除了三個必須，還有就是責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，是權(quán)力和責(zé)任清單，部門的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)該完全對應(yīng)。

4.強(qiáng)制性國標(biāo)的分工

與我國標(biāo)準(zhǔn)化體制改革相適應(yīng)，新安法新增第十二條，提出安全生產(chǎn)強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的分工。即有關(guān)部門提出和技術(shù)審查等，應(yīng)急管理部統(tǒng)籌立項計劃，標(biāo)準(zhǔn)主管部門立項、編號和發(fā)布。由此糾正了目前在標(biāo)準(zhǔn)化工作中政出多門的現(xiàn)象。

注意這里是強(qiáng)制性的國家標(biāo)準(zhǔn)，不包括非強(qiáng)制性國標(biāo)，也不包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。

5. 開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)的要求

新安法第九條在原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和辦事處職責(zé)中增加了開發(fā)區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)的要求，“應(yīng)當(dāng)明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)”，包括對企業(yè)進(jìn)行“監(jiān)督檢查”，協(xié)助上級或自己按照授權(quán)履行安全監(jiān)管職責(zé)。

這里有兩個意思：

首先是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，許多新設(shè)立的開發(fā)區(qū)、港區(qū)、景區(qū)等管理體制不健全，管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)不甚清楚，如設(shè)立的這類區(qū)的管委會很多不明確是行政機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位，有些還和區(qū)的開發(fā)公司或招商公司在職責(zé)和業(yè)務(wù)方面形成政企不分的局面。這里，就是考慮到這種情況，新安法規(guī)定不管管委會是什么性質(zhì)，什么體制，一定要有安全管理機(jī)構(gòu)并承擔(dān)職責(zé)，以避免政府安全管理的空白。

其次，我們國家的法律體系中，許多執(zhí)法權(quán)設(shè)在縣級以上政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下和這類開發(fā)區(qū)等區(qū)的監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)不明確，相應(yīng)容易形成監(jiān)管的空白。所以這里明確了這些區(qū)的執(zhí)法權(quán)限，即監(jiān)督檢查（執(zhí)法監(jiān)察），按照上級授權(quán)監(jiān)管（如行政審批和許可等），或協(xié)助上級監(jiān)管。

第三，這類區(qū)中安全至關(guān)重要的是化工園區(qū)，這些園區(qū)風(fēng)險集中，安全管理任務(wù)重，政府監(jiān)管不可或缺。這里，也是針對目前化工園區(qū)安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，確定的政府職責(zé)。

6.部門的安全風(fēng)險與評估論證機(jī)制

新安法第八條新增了有關(guān)部門“建立完善安全風(fēng)險評估與論證機(jī)制，按照安全風(fēng)險管控要求，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局”。根據(jù)其業(yè)務(wù)性質(zhì)，可以認(rèn)為這些部門主要是指規(guī)劃和國土資源等部門，結(jié)合本條第一款新增安全規(guī)劃與空間規(guī)劃的相銜接，可以理解為要求這些部門在規(guī)劃和空間布局時候要進(jìn)行安全風(fēng)險評估或論證。這點(diǎn)不同于現(xiàn)行的只有在項目落地或項目審批階段才開始考慮安全。進(jìn)一步表明了黨和國家在安全方面關(guān)口前移的主導(dǎo)思想。

7.政府和企業(yè)的安全責(zé)任

一段時間內(nèi)，安全生產(chǎn)的主體責(zé)任爭論非常激烈，有說企業(yè)、有說政府、也有說政府和企業(yè)兩個主體責(zé)任。由于思想的不明確，也由于當(dāng)時在政府監(jiān)管中存在管的太多、太細(xì)，導(dǎo)致企業(yè)喪失了安全生產(chǎn)的主動權(quán)和自主權(quán)，企業(yè)安全生產(chǎn)的機(jī)制體制難以形成和運(yùn)行，企業(yè)安全生產(chǎn)的責(zé)任難以落實。所以2014年安全生產(chǎn)法修改中明確了企業(yè)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。這種強(qiáng)調(diào)和明確非常必要，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性和主動性，對于企業(yè)安全生產(chǎn)的機(jī)制體制建立完善和運(yùn)行有很大的積極意義。由此促成了這些年我國安全生產(chǎn)形勢的逐年好轉(zhuǎn)。

但同時，關(guān)于政府監(jiān)管的定位一直沒有定論，部門職責(zé)不清，如何才能夠依法依規(guī)準(zhǔn)確的履行安全監(jiān)管責(zé)任，甚至要不要履行安全監(jiān)管責(zé)任也有爭論和猶豫。這一次安全生產(chǎn)法在原來企業(yè)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上增加了政府監(jiān)管責(zé)任，明確要求深化和落實政府安全監(jiān)管責(zé)任。這就明確了政府和企業(yè)在安全生產(chǎn)中的定位，明確了兩個責(zé)任之間的關(guān)系。即在安全生產(chǎn)中企業(yè)仍然是主體責(zé)任，而政府也應(yīng)該履行監(jiān)管責(zé)任，不能缺位。顯然，這也是一個責(zé)任的主次關(guān)系，并未沖淡企業(yè)的主體責(zé)任。

8.全員安全生產(chǎn)責(zé)任制

依據(jù)三個必須的原則，新安法在所有出現(xiàn)安全生產(chǎn)責(zé)任制的地方都增加了“全員”，明確了全員的安全生產(chǎn)責(zé)任制，如第四條、第二十一條、第二十二條，包括新提出的平臺經(jīng)濟(jì)的安全管理。也就是說全員的安全責(zé)任制已經(jīng)作為法律的強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)企業(yè)每一個人都有安全的法律責(zé)任，并且要明確具體的責(zé)任和考核標(biāo)準(zhǔn)，對于落實情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督考核，這樣，安全再也不是少數(shù)人的事了。同時在第五十七條在規(guī)章制度和操作規(guī)程前邊增加崗位責(zé)任制，這樣企業(yè)最重要的安全資料應(yīng)該增加一厚本，就是全員的責(zé)任制。

9.企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)責(zé)任

新安法明確了企業(yè)內(nèi)部主要人員的安全生產(chǎn)責(zé)任，包括主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)，并且在第二十一條中明確提出七條應(yīng)該履行的職責(zé)。

新安法首次提出其他負(fù)責(zé)人對職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。（第五條）這些其他負(fù)責(zé)人應(yīng)該是指除分管安全的負(fù)責(zé)人以外的其他分管業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人，如分管人事、財務(wù)、工藝、設(shè)備、供應(yīng)等，這些人員對自己分管工作范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)，也是三個必須的體現(xiàn)。

新安法第二十五條明確了安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員的具體責(zé)任。同時首次提出“生產(chǎn)經(jīng)營單位可以設(shè)置專職安全生產(chǎn)分管負(fù)責(zé)人，協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)�！币勒者@條規(guī)定，分管安全的負(fù)責(zé)人在安全工作方面是協(xié)助主要負(fù)責(zé)人，而不是單獨(dú)負(fù)責(zé)。而安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和管理人員的主要工作是參與或配合主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)的一些具體工作，同時對本單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查和督促整改。

10.危險作業(yè)的安全要求

新安法第四十三條沿襲了危險作業(yè)的提法，但增加了動火、臨時用電作業(yè)。要求這些危險作業(yè)時候，要安排專人進(jìn)行現(xiàn)場安全管理。

危險作業(yè)也叫特殊作業(yè)，也是通常說的八大作業(yè)，其特殊就在于其作業(yè)的危險性大，作業(yè)環(huán)境、時間、條件一直在變化，安全管理難度大。對于危險作業(yè)的管理，我們國家由來已久，但一直沒有統(tǒng)一。包括其范圍，要求等等。目前只有一個國標(biāo)《化學(xué)品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規(guī)范》（GB:30871-2014）規(guī)定了化工企業(yè)危險作業(yè)的范圍和操作要求。所以新安法規(guī)定危險作業(yè)應(yīng)由應(yīng)急管理部門會同有關(guān)部門來規(guī)定。

四、安全生產(chǎn)措施方法的發(fā)展創(chuàng)新

新安法充分體現(xiàn)了我國法制建設(shè)的發(fā)展和創(chuàng)新，提出一些新的有力的措施保障安全生產(chǎn)，其中有些是目前正在做的行之有效的，現(xiàn)在以法律的形式確定更有利于實施。

1.資金支持

新安法多處提出了對于安全生產(chǎn)的資金保障措施：在第四條提出企業(yè)要“加大對于安全生產(chǎn)資金、物資、人員的投入保障”，在第八條中要求各級政府將“加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)能力建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)列入本級預(yù)算”，加上原來案發(fā)已經(jīng)有的要求主要負(fù)責(zé)人保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施，以及安全生產(chǎn)費(fèi)用提取的規(guī)定。這樣就從制度上、渠道上以及責(zé)任方面明確了安全生產(chǎn)的資金來源和保障措施。

2.安全生產(chǎn)責(zé)任險

這次新安法最主要的亮點(diǎn)是安全生產(chǎn)責(zé)任險的強(qiáng)制執(zhí)行。

安全責(zé)任險的兩個背景情況：

一是原來的工傷保險，本來也應(yīng)該用于工傷事故的預(yù)防，但由于機(jī)構(gòu)改革，工傷保險歸人力資源部門管理。由于管理體制問題，這些資金大多用于工傷事故以后對于傷殘人員的賠償，用于事故的預(yù)防和安全生產(chǎn)渠道不很暢通，數(shù)量也往往不能滿足需要。所以需要一個專門用于安全生產(chǎn)的保險資金來源。

二是根據(jù)國家有關(guān)部門要求，原來很多企業(yè)實施安全風(fēng)險抵押金。當(dāng)時的形成是為了鼓勵企業(yè)的管理層搞好安全生產(chǎn)，將其作為獎懲的資金運(yùn)用。但是，這些資金的主要投入方向還不是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和各項措施。所以2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求：取消安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險制。

所以，安全責(zé)任險的主要目的是安全生產(chǎn)的資金投入渠道。

安全生產(chǎn)責(zé)任保險的保障范圍，不僅僅包括本企業(yè)的從業(yè)人員，還包括第三方的人員傷亡和財產(chǎn)損失，以及相關(guān)救援救護(hù)、事故鑒定、法律訴訟等費(fèi)用。最重要的是安全生產(chǎn)責(zé)任保險具有事故預(yù)防的功能，保險機(jī)構(gòu)必須為投保單位提供事故預(yù)防的服務(wù)，幫助企業(yè)查找風(fēng)險隱患，提高安全管理水平。

當(dāng)然，由于保險領(lǐng)域與生俱來的信用特征，推行安全生產(chǎn)責(zé)任險，也是建立安全生產(chǎn)信用體系的一個重要組成部分。

3.信用體系

新的安全生產(chǎn)法對于保留了原安法關(guān)于信用體系的內(nèi)容，但新增了很長一段對于該體系的具體要求，包括：

1）對象從單位擴(kuò)展到個人

新安法對于失信的懲戒對象從原來的單位擴(kuò)展到“有關(guān)從業(yè)人員”，增加對個人的震懾力和懲罰，包括個人罰款和信用懲戒、行業(yè)禁入等等。

2）失信行為更廣泛及時的通告和公告和懲戒

新安法對于公告要求“及時”，對于受到行政處罰的要在三個工作日內(nèi)曝光，在二十個工作日內(nèi)通過企業(yè)用信息公示系統(tǒng)向社會公示。

3）具體的懲戒措施

新安法對于政府部門規(guī)定了更加詳細(xì)的懲戒措施，包括“加大執(zhí)法頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費(fèi)率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等，并要求向社會公示。

4.重大危險源的部門共享

新安法第三十八條，在重大危險源在原來在應(yīng)急管理部門備案的基礎(chǔ)上，還要求通過相關(guān)信息系統(tǒng)實現(xiàn)和有關(guān)部門共享。

5.嚴(yán)厲的舉報制度

第七十一條更加明確舉報的處理部門和職責(zé)，為防止部門之間的推諉應(yīng)付，強(qiáng)調(diào)如果不是本部門處理的，要移交其他部門。對于涉及死亡的，是政府組織核查，不是部門。顯示重視，也避免有些部門人員參與隱瞞事故等。

6.心理學(xué)和行為科學(xué)

新安法增加了“關(guān)注從業(yè)人員的生理、心理狀況和行為習(xí)慣”，提出了“心理疏導(dǎo)和精神慰藉”的要求。這是安全生產(chǎn)的所有相關(guān)法律中第一次將心理和行為寫入。也是安全科學(xué)向更高層次發(fā)展的一個標(biāo)志。研究表明，在所有的工傷事故中，90%是由于人的失誤造成，其中心理和行為習(xí)慣占了很大比例。所以，用心理學(xué)和行為科學(xué)來研究人的安全行為，借助心理學(xué)和行為科學(xué)手段解決作業(yè)人員的相關(guān)問題，是減少和避免事故發(fā)生的最有效手段和最短途徑。

7.新興行業(yè)的安全

近幾年隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些新興行業(yè)得以迅猛發(fā)展，如各種平臺、網(wǎng)購、快遞，如百度、京東、淘寶、美團(tuán)等，還有“農(nóng)家樂”，既涉及到旅游，也涉及到餐飲，還涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村。這些屬于新興行業(yè)，但也算是生產(chǎn)經(jīng)營單位，屬于安法調(diào)整范圍。

因此，新安法對于這些新興行業(yè)領(lǐng)域提出了一些安全生產(chǎn)要求，包括第四條中的全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，從業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)等。

同時，在政府監(jiān)管方面，新安法第十條規(guī)定，這些新興行業(yè)領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責(zé)不明確的，由縣級以上地方人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理的部門。由此也防止了部門之間互相推責(zé)而形成監(jiān)管的“盲區(qū)”。

8.安全生產(chǎn)新問題的應(yīng)對

對近幾年生產(chǎn)安全事故中暴露的一些新問題，新安法做出了一些有針對性的規(guī)定，如在第三十六條規(guī)定：“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃?xì)獾�，�?yīng)當(dāng)安裝可燃?xì)怏w報警裝置，并保障其正常使用�！痹诘谒氖艞l新增施工項目安全管理，不得“不得倒賣、出租、出借、掛靠或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”等。主要是我國工程領(lǐng)域這種現(xiàn)象很普遍，已嚴(yán)重危及安全生產(chǎn)。所以新安法強(qiáng)調(diào)對于高危行業(yè)禁止，并且在后邊103條有相應(yīng)罰則。

9.雙重預(yù)控和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化

這兩項工作與職業(yè)安全健康管理體系和HSE

管理體系類似，都是偏重于企業(yè)安全方面的管理體系。也都是這些年實踐證明行之有效的安全生產(chǎn)的管理方法，也都是近年來國家一直在倡導(dǎo)推行的。但是，這兩項工作的分別的意義和區(qū)別，是否應(yīng)該強(qiáng)制性推行，一直有爭論。

盡管二者都有在管理方面的重合和緊密關(guān)聯(lián)，但還是各自有所側(cè)重的。

標(biāo)準(zhǔn)化是源于管理體系，實際上本來是職業(yè)安全健康體系的簡化版，本來適用于一些中小企業(yè)不太適合體系較為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和龐大的系統(tǒng)，是一種適合我國大部分企業(yè)的行之有效，簡便易行的安全生產(chǎn)管理體系或模式。只是在后期演變過程中，結(jié)合我國現(xiàn)行的安全許可制度，增加了若干安全方面的基礎(chǔ)硬件要求。當(dāng)然，其側(cè)重的仍然是管理方面的一個體系，其運(yùn)行依然是按照通用的以PDCA循環(huán)為特征的體系。

原安法和《意見》中都提到，企業(yè)要“推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，沒有強(qiáng)制的意思。

盡管原安法四十八條提的是“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險”，但在《意見》中要求高危行業(yè)領(lǐng)域（危險物品、礦山等行業(yè)，新安法中有變化）“應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任險”，同時在后邊的罰則中也有相應(yīng)的處罰數(shù)額。顯然，屬于強(qiáng)制性的表述。

新安法第四條要求生產(chǎn)經(jīng)營單位“構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查雙重預(yù)防體系”，并在后邊的罰則中對于未能建立制度和采取管控措施的給予相應(yīng)處罰。顯然屬于強(qiáng)制性要求。同時把“安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”從“推進(jìn)”改為“加強(qiáng)”，表明了力度加強(qiáng)，但也不屬于強(qiáng)制性表述，同時后邊也沒有相應(yīng)的處罰措施。

所以，標(biāo)準(zhǔn)化和雙重預(yù)控，其側(cè)重點(diǎn)和作用不盡相同，在新安法中的要求也不同。

需要注意一點(diǎn)和現(xiàn)行做法不一樣，在提到雙重預(yù)控和標(biāo)準(zhǔn)化的時候，都是要求企業(yè)創(chuàng)建，而沒有提到第三方的任何機(jī)構(gòu)，也沒有提到相關(guān)的評審、組織、咨詢服務(wù)，也沒有提到相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)。這表明了這項工作完全是企業(yè)自主行為，沒有給任何部門設(shè)立機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)的理由，也避免了第三方給企業(yè)增加額外的負(fù)擔(dān)的可乘之機(jī)。

10.事故救援的新思想

新安法在事故救援和處理方面一個突出特點(diǎn)就是對于人的保護(hù)和人的生命的價值體現(xiàn)。

第五十四條新增對于生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故以后的兩處：

一是“應(yīng)當(dāng)及時采取措施救治有關(guān)人員”。體現(xiàn)生命至上，先救人，然后才是救物，或其他報告什么的。目前這一點(diǎn)很多應(yīng)急預(yù)案中不甚清楚。

此外，對于現(xiàn)場人員，出事以后也應(yīng)該確定首先撤離的原則，首先保障自身安全，其次才是別的。恰如在飛機(jī)上的佩戴氧氣面罩所告誡的，在幫助別人之前首先要自己戴好面罩。

二是事故受害者除工傷保險外，還有獲得民事賠償?shù)臋?quán)利。這里去掉了原安法“向本單位提出”的限定詞，意味著受害者可以多渠道提出賠償訴求。

11.應(yīng)急救援系統(tǒng)與預(yù)案

新安法第七十九條明確了各級政府及其部門在應(yīng)急救援體系中的分工合作，即應(yīng)急管理部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，并建立全國統(tǒng)一的應(yīng)急管理系統(tǒng)，各部門和地方政府建立自己行業(yè)領(lǐng)域和地方的系統(tǒng)，各個系統(tǒng)之間互聯(lián)互通、信息共享。

第八十條新增了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案”要求。從而避免了現(xiàn)行預(yù)案體系的不完整。

12.事故后整改的評估

新安法在第八十六條首次提出對于事故處理以后整改情況的評估，要求“負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的國務(wù)院有關(guān)部門和地方人民政府應(yīng)當(dāng)在批復(fù)事故調(diào)查報告后一年內(nèi)，組織有關(guān)部門對事故整改和防范措施落實情況進(jìn)行評估，并及時向社會公開評估結(jié)果；對不履行職責(zé)導(dǎo)致事故整改和防范措施沒有落實的有關(guān)單位和人員，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。”

這一條內(nèi)容基本上是黨中央《意見》中要求“建立事故暴露問題整改督辦制度”的原話。將其寫入法律，更有利于該項制度的事實，也確保了出事故的單位和人員能夠深刻吸取教訓(xùn)，切實落實整改和防范措施建議，防范同類事故再次發(fā)生。

評估部門是負(fù)責(zé)事故調(diào)查處理的部門。事實上，應(yīng)急管理部從2018年開始就多次組織了這項工作，取得了良好效果。今年3月份，以國務(wù)院安委辦文件正式印發(fā)了《生產(chǎn)安全事故防范和整改措施落實情況評估辦法》�！掇k法》中對評估主體、評估內(nèi)容、工作方式、問題處理等方面都作了明確規(guī)定。

13.風(fēng)險和隱患的管理

新安法突出了安全生產(chǎn)中風(fēng)險和隱患的管理，除了雙重預(yù)防機(jī)制的提出以外，還新增了以下內(nèi)容：

1）企業(yè)隱患的公開

新安法突出了企業(yè)員工對于安全狀況和隱患的知情權(quán)，第四十一條，要求企業(yè)排查的事故隱患通過職工大會、信息公示欄等多種形式公開并且向有關(guān)人員通報。這最主要是有關(guān)人員對于安全和風(fēng)險的知情權(quán)，有利于采取措施保障自己和他人的安全，消除隱患。

2）重大隱患報告制度

明確重大隱患報告制度，不僅是企業(yè)報告，也要求有關(guān)部門將重大隱患納入相關(guān)信息系統(tǒng)。

14.舉報的處理

新安法要求各級政府和有關(guān)部門更加嚴(yán)肅的對待安全生產(chǎn)違法行為的舉報。在第七十七條規(guī)定除了原有的舉報電話、郵箱以外，還要建立“網(wǎng)絡(luò)舉報平臺”。同時對于不屬于本部門職責(zé)的，要進(jìn)行移交。

同時要求對于涉及人員死亡的，由政府而不是部門組織核查處理。

15.檢察院單獨(dú)起訴

新安法在第七十四條新增檢察院單獨(dú)起訴的條款，規(guī)定“因安全生產(chǎn)違法行為造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟。

注意這里不僅是事故，也包括未造成事故之前的重大事故隱患。新安法都表明可以直接起訴。

五、加大處罰力度

1.聯(lián)合懲戒方式

新安法對于安全評價、認(rèn)證、檢測等中介機(jī)構(gòu)違法行為的罰款力度增加，同時采用了聯(lián)合懲戒方式，即對“機(jī)構(gòu)及其直接責(zé)任人員，吊銷其相應(yīng)資質(zhì)和資格，五年內(nèi)不得從事安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗等工作；情節(jié)嚴(yán)重的，實行終身行業(yè)和職業(yè)禁入�！�

對于嚴(yán)重違法被關(guān)閉的生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人，也是在大大加重罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上，實施行業(yè)禁入，“五年內(nèi)不得擔(dān)任任何生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人；情節(jié)嚴(yán)重的，終身不得擔(dān)任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人”。

2. 新增處罰事項

新安法新增一些處罰事項，如第九十七條，未按照規(guī)定配備注冊安全工程師的；第九十九條“關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的”、“餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃?xì)馕窗惭b可燃?xì)怏w報警裝置的�！�；第一百零一條，未對重大危險源定期檢測的、以及在風(fēng)險預(yù)控和隱患排查雙重預(yù)控中的違法事實；第一百零三條高危行業(yè)在施工項目安全管理方面的違法現(xiàn)象；第一百零七條，不落實崗位安全責(zé)任；第一百零九條，高危行業(yè)未投保安全生產(chǎn)責(zé)任險等。

3.罰款金額更高

新安法普遍大幅度提高了罰款數(shù)額，粗算有8處罰款增加1倍以上，只有第一百零二條取消了發(fā)現(xiàn)事故隱患未整改的對于單位的罰款，增加了對于造成隱患責(zé)任人的處罰數(shù)額。

4. 違法行為以后直接處罰

將原安法中大量的逾期未改正、拒不執(zhí)行以及可以處的罰款前提全部改為違法行為發(fā)生以后直接罰款，粗算共有八處這樣的表述；同時新增的四處違法罰款也是發(fā)現(xiàn)違法事實后的直接罰款。至此，安全生產(chǎn)法規(guī)定的違法行為發(fā)生以后，全部是在要求整改的同時，直接處以罰款。而不是以逾期未整改等前提，也沒有“可以”“不可以“的選擇項。

5.未整改的連續(xù)計罰

對于違法行為新安法采取了更加整改要求，對于違法后拒不整改的，可以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并且可以按日連續(xù)計罰。

一些重要的政府安全工作事宜

這些年我們法制建設(shè)的一個重要工作，就是將領(lǐng)導(dǎo)指示講話精神轉(zhuǎn)化為法律。只有這樣，才能夠以法律強(qiáng)制的手段，更好的貫徹執(zhí)行。